W związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ustanowiono ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej. Ograniczenia te, w zależności od branży, spowodowały mniejsze lub większe straty majątkowe i utratę spodziewanych zysków. Czy w związku z powyższym, przedsiębiorcom przysługuje roszczenie o odszkodowanie? Jeśli tak, to w jakim zakresie przysługuje oraz w jaki sposób należy je dochodzić?

Należy rozważyć trzy drogi dochodzenia wyżej wskazanego odszkodowania: 1) na podstawie przepisów art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 417¹ § 4 k.c. oraz 2) obejmujące kontrolę konstytucyjną  bądź 3) z zastosowaniem wnioskowania z analogii (podobieństwa).

Dochodzenie odszkodowania na podst. przepisów art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 417¹ § 4 k.c.

Zgodnie z przepisem art. 417 § 1 k.c.: „Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa”. Jednym ze źródeł takiej szkody może być zgodnie z przepisem art. 417¹ § 4 k.c. „niewydanie aktu normatywnego (np. ustawy, rozporządzenia – przypis autora), którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa”, czyli wskazane „zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej”.

Zgodnie z przepisem art. 228 ust. 1 Konstytucji RP: „W sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej”. Zauważmy, że stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii nie są stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 KRP.

            Opisywana droga dochodzenia odszkodowania zakłada, że istniejąca w Polsce sytuacja epidemiologiczna spełnia przesłanki wprowadzenia stanu nadzwyczajnego w postaci stanu klęski żywiołowej. M.in. przemawia za tym pośrednio fakt, że część wprowadzonych dotychczas restrykcji ingeruje w prawa i wolności w sposób dopuszczalny tylko w stanie nadzwyczajnym[1].

Zgodnie z jednolitym w tej mierze orzecznictwem i przedstawicielami nauki prawa, o zaniechaniu obowiązku wydania aktu normatywnego przez władzę publiczną można mówić tylko wtedy, gdy obowiązek ten wynika w sposób jednoznaczny. Przepis art. 228 ust. 1 KRP nie wyraża kategorycznego obowiązku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego. Konstytucja RP wielokrotnie, w innych przepisach wskazuje, że „ustawa określa”, co oznacza, że ustawodawca jest zobowiązany do wydania ustawy w danym przedmiocie. Zwrot użyty w przepisie art. 228 ust. 1 KRP: „może zostać wprowadzony” nie wyraża jednoznacznie obowiązku. Spotkać można się jednak i z takim poglądem, że jeżeli zaistnieje przesłanka wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, to jego wprowadzenie jest obowiązkiem, a nie tylko uprawnieniem władzy publicznej[2]. Tą przesłanką jest powstanie szczególnego zagrożenia, którego nie da się przezwyciężyć zwykłymi środki konstytucyjnymi. Bez wątpienia pandemia stanowi taką sytuację, bowiem stanowi powszechne zagrożenie życia i zdrowia obywateli. Ponadto, jej opanowanie wymaga drastycznego ograniczenia praw i wolności takich jak wolność zgromadzeń, przemieszczania się czy prowadzenia działalności gospodarczej. Obecna sytuacja i wprowadzone dotąd ograniczenia powodują, że mamy do czynienia ze „stanem nadzwyczajnym bez stanu nadzwyczajnego”.

Dochodzenia odszkodowania obejmujące kontrolę konstytucją

Kontrola zgodności przepisów prawa z przepisami Konstytucji RP może odbyć się na dwa sposoby: a) poprzez skierowania pytania prejudycjalnego do Trybunału Konstytucyjnego lub b) w trybie tzw. „rozproszonej kontroli konstytucyjności” (bez angażowania powyższego trybunału).

W ramach pierwszego sposobu (a) Trybunał Konstytucyjny powinien najpierw stwierdzić niezgodność z KRP niektórych przepisów ustaw oraz rozporządzeń wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej w czasie epidemii COVID-19 w Polsce. Po uzyskaniu wyroku Trybunału, należy wytoczyć do sądu pozew o zapłatę odszkodowania przeciwko Skarbowi Państwa na podstawie przepisu art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 417¹ § 1 k.c.

Należy zaznaczyć, że dopuszczalność drugiego z tych sposobów (b), a mianowicie oceny przez sąd powszechny (sąd rejonowy czy okręgowy), a nie Trybunał Konstytucyjny, konstytucyjności jakiegoś aktu normatywnego jest dyskusyjna. Na dzień dzisiejszy orzecznictwo jest w tym względzie podzielone[3]. Najbardziej aktualnego stanowiska Sądu Najwyższego można upatrywać w przyszłej odpowiedzi na zagadnienie prawne postawione przez Sąd Okręgowy w Warszawie w sprawie o sygn. akt XXIII Ga 797/18, które wprost dotyczy omawianego problemu. Stosując omawiany sposób nie ma konieczności uprzedniego wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, gdyż taką niezgodność mógłby teoretycznie stwierdzić sąd rozpatrujący sprawę o odszkodowanie. Doktryna jest temu – w kontekście spraw o odszkodowanie od Skarbu Państwa - przeciwna[4].

Warunkiem zasądzenia odszkodowania na drodze obejmującej kontrolę konstytucyjną jest wykazanie przez przedsiębiorcę bezprawności działań władzy publicznej oraz wykazanie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy tymi działaniami a wyrządzoną szkodą. Za bezprawnością (niekonstytucyjnością) wprowadzonych przepisów przemawia to, że różne ograniczenia, w tym dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadzono nie – jak nakazuje KRP - na mocy ustawy, lecz na mocy rozporządzenia.

Wnioskowanie z podobieństwa

Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 Ustawy z dnia 22 listopada 2002 r. o wyrównywaniu strat majątkowych wynikających z ograniczenia w czasie stanu nadzwyczajnego wolności i praw człowieka i obywatela (dalej jako: „ustawa o wyrównywaniu strat”), każdemu kto poniósł szkodę w następstwie wskazanych ograniczeń przysługuje odszkodowanie. Odszkodowanie to przysługuje, mimo że działania władzy publicznej było zgodne z prawem Powyższe oznacza, że poszkodowanemu w wyniku ograniczeń wprowadzonych w stanie nadzwyczajnym przysługuje odszkodowanie, zaś poszkodowanemu w wyniku takich samych działań przeprowadzonych w okresie obecnego stanu epidemii nie. Nie istnieją bowiem przepisy przyznające odszkodowania za działania władzy publicznej w okresie stanu epidemii.

Opisana wyżej rozbieżność narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podstawą pozwu o odszkodowanie w tej sytuacji byłoby odwołanie się poprzez analogię do stanu klęski żywiołowej i służyłoby zapełnieniu istniejącej luki prawnej w przepisach. Taka podstawa mogłaby posłużyć obejściu niedogodności związanych z dochodzeniem odszkodowania w trybie rozproszonej kontroli konstytucyjności przepisów.

Zakres odszkodowania

W razie przyjęcia koncepcji pierwszej i drugiej, dopuszczalne byłoby dochodzenie straty majątkowej oraz utraconych korzyści. Przez utracone korzyści należy rozumieć zyski, które przedsiębiorca z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością mógłby uzyskać, gdyby nie zdarzenie powodujące szkodę.

W przypadku koncepcji pierwszej wyłącznie straty majątkowej. Zgodnie z przepisem art. 2 ust. 2 ustawy o wyrównywaniu strat odszkodowanie obejmuje wyrównanie straty majątkowej bez korzyści, które poszkodowany mógłby uzyskać, gdyby strata nie powstała. Odszkodowanie nie przysługuje, jeżeli strata majątkowa powstała wyłącznie z winy poszkodowanego lub z winy osoby trzeciej.

Odnosząc się do przykładów przedsiębiorców z różnych branż, w przypadku przedsiębiorcy prowadzącego działalność usługową czy produkcyjną (których zakłady pracy zostały zamknięte) straty majątkowe mogłyby obejmować koszty magazynowania towaru dostarczonego zgodnie z wcześniejszym zamówieniem, którego sprzedaż stała się obecnie niemożliwa, czynsz najmu czy koszty redukcji zatrudnienia.

Z kolei utraconymi korzyściami mogłyby być na przykład cena za towar zamówiony przez kontrahenta, do którego wyprodukowania nie doszło z powodu wprowadzonych ograniczeń.

Podsumowując, istnieje podstawa do dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa za szkody wywołane wprowadzonymi ograniczeniami w prowadzeniu biznesu w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii. Zakres dochodzonego odszkodowania zależy od przyjętej drogi.

 Autor: Mateusz Oleszko

[1] http://konstytucyjny.pl/maciej-pach-konstytucja-w-czasach-zarazy-stany-nadzwyczajne/

[2] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Skrzydło Wiesław, wyd. VII, 2013, LEX, art. 228

[3] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. Piotr Tuleja, Wolters Kluwer Polska, 2019, LEX, art. 178

[4] A. Olejniczak [w:] Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania, t. 3, Część szczególna, red. A. Kidyba, 2014, art. 417¹